Por Pablo Valenzuela G.
ASESOR LEGISLATIVO CDC
A mediados de abril, el ministro Roberto Ampuero en representación del gobierno chileno, junto con otros cinco países de la región: Brasil, Colombia, Argentina, Paraguay y Perú, anunciaron que suspendían su participación en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Los seis gobiernos, que constituyen la mitad de los Estados miembros de la agrupación, argumentaron que bajo la presidencia pro témpore de Bolivia, la UNASUR ha estado a la deriva y acusaron que actualmente la organización se encuentra en un estado de acefalía. Días después, el ministro Ampuero, en un argumento más económico que político, señaló que la salida del bloque se explicaba también por cuestiones económicas: mantener UNASUR le cuesta a Chile 800 mil dólares anualmente, indicó el canciller.
El colapso de UNASUR, impensable hace diez años en muchos círculos que promovieron la institucionalización de este organismo, cuando esta agrupación parecía por fin encaminar de manera coherente los esfuerzos integradores de la región, hoy parece inevitable.
UNASUR surgió en un contexto regional extremadamente favorable para promover la integración a nivel sudamericano. Brasil se alzaba como la gran potencia y la política exterior liderada por Lula Da Silva ponía a Sudamérica como área prioritaria para la inserción global brasileña. Entre los objetivos del gobierno de Lula para conceptualizar a Sudamérica como una región con dinámicas propias y eminentemente diferentes a las de “América Latina”, donde se incluía también México, Centroamérica y el Caribe, estaba crear una zona de influencia para Brasil sin la intromisión mexicana. Desde su ingreso al NAFTA, México ha mostrado menos inclinación por sus vecinos del sur. Más aún, analistas han señalado que, con la firma del acuerdo comercial en América del Norte, México definitivamente eligió su región de inserción global, renunciando a ser un país plenamente latinoamericano para encadenarse con Estados Unidos y Canadá.
Pero al mismo tiempo, Brasil buscaba separar una zona de América Latina en que, salvo algunas excepciones, la intromisión norteamericana ha sido menos gravitante en el proceso político y que por lo tanto ha logrado posicionarse internacionalmente en un marco de autonomía relativa respecto de la potencia hemisférica. Este mismo elemento de autonomía de los países sudamericanos fue un obstáculo para la consolidación de UNASUR. A Brasil le resultó extremadamente difícil alinear las voluntades de los Estados de la región en aras de alcanzar una voz común en el mundo. Andrés Malamud, un distinguido estudioso de las relaciones internacionales sudamericanas, señaló que Brasil era “un líder sin seguidores”, pues si bien promovía la inserción global de Sudamérica como un bloque unificado, el resto de los países de la región no sacrificaban completamente sus propias agendas de política exterior con tal de conseguir la integración.
Durante un corto tiempo, cuando la mayoría de los gobiernos sudamericanos eran “progresistas” (Chávez, Lula, Kirchner, Lugo, Mujica, Bachelet, Morales, Correa), fue posible alinear parcialmente las agendas internacionales de los países de la región en función del proyecto integrador de UNASUR y fue cuando mejores perspectivas se dieron en torno al bloque. Pero UNASUR no logró permear a las agendas internacionales de los cambios de gobierno y a medida que el signo político de las presidencias fue girando a la derecha, lo hicieron también las agendas de política exterior. En esas agendas UNASUR dejó de ser importante y para muchos observadores políticos de derecha, se transformó en una forma de mantener el legado de una izquierda que, en el mejor de los casos, había sido derrotada en las urnas y, en el peor, había iniciado un camino de colapso y derrumbe, como sucede en Venezuela.
Paralelamente, otros mecanismos menos ambiciosos y con alcance más acotados vinieron a instalarse como formas de diálogo entre países con agendas internacionales comunes y no sólo gobiernos progresistas, tal es el caso de la Alianza del Pacífico, que institucionalizó la relación de cuatro países latinoamericanos cuyo objetivo es la inserción internacional en la cuenca del pacífico mediante la apertura económica y el libre comercio. Hoy se habla en la región de un eventual acuerdo de asociación entre Alianza del Pacífico y Mercosur, unificando las dos concepciones de integración que se han dado en Latinoamérica en el ámbito comercial. Chile es fundador de la Alianza del Pacífico y miembro asociado de Mercosur.
Cuando se habla de integración regional, el ejemplo señero parece ser el de la Unión Europea. Se ponderan exageradamente los grandes éxitos de la UE sin tomar en cuenta que todo partió con un acuerdo acotado a dos materias primas destinadas a facilitar la reconstrucción de Europa después de la segunda guerra mundial: carbón y acero. La expansión de la Unión hasta llegar a la actual UE28 (o 27 después del Brexit) no ha sido un camino fácil, pero la aspiración de los padres fundadores de la Unión Europea: Adenauer, Bech, Beyen, Churchill, Gasperi, Hallstein, Mansholt, Monnet, Schuman, Spaak y Spinelli, sobrevivió a la reconstrucción europea, a la guerra fría, a la caída de los socialismos reales y hoy está sometido a tensiones producto de la inmigración, los déficits democráticos a nivel comunitario y el Brexit. Pero lo importante es que la idea de integración se instaló en la agenda de política exterior de los gobiernos europeos como un mecanismo de mantenimiento de la paz después de las guerras mundiales. Pese a su inicio modesto, la UE que hoy conocemos tenía en el horizonte una forma de cooperación entre Estados que evitara se volviesen a ocurrir las atrocidades de las guerras generales que devastaron el continente entero. Esto le permitió a la CECA convertirse en la CEE y actualmente en la UE28. En América Latina no tenemos experiencias semejantes a guerras mundiales y la interdependencia de los países, a diferencia de lo que ocurre en Europa, es más intensa con países de fuera de la región. Esto dificulta encontrar el camino adecuada para integrarse y el que siguió la UE no parece ser el mejor para nosotros y para ningún otro.
UNASUR significa un nuevo tropiezo en la senda de integración regional sudamericana pues lo más probable es que, salvo circunstancias nuevamente muy favorables a una institucionalidad de este tipo, pase a engrosar una burocracia internacional sin ningún valor político ni estratégico. Los intentos por lograr mecanismos de integración a nivel sud o latinoamericano deberían aprender del ejemplo europeo sólo en su conformación inicial: un inicio modesto, acotado a intereses específicos y consolidados de los países y solo a partir de allí empezar a recorrer un camino de expansión ignoto que puede aprender de la experiencia europea, pero que debe considerar no solo las grandes dificultades que ha enfrentado (y que sigue enfrentando) la UE, sino también las especificidades de los procesos tanto internacionales como domésticos de cada país, que hacen de cada experiencia de integración un asunto único y difícil de emular.